Em 2019, Portugal aprovou o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), assumindo o compromisso de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa entre 85 e 90% face a 2005. O documento identificou três eixos estratégicos de descarbonização: a transição energética, a mobilidade e — talvez o menos falado, mas igualmente estruturante — a economia circular. A energia foi o ponto de arranque natural e, a esse respeito, Portugal tem-se distinguido positivamente. A produção renovável atingiu marcos históricos e a revisão do Plano Nacional de Energia e Clima 2030 (PNEC2030), em 2024, fixou metas mais ambiciosas, com 51% de energia renovável no consumo final bruto e a neutralidade climática antecipada para 2045. Mas este é apenas o primeiro capítulo da história. A segunda fase da descarbonização, assente na circularidade dos recursos, está muito mais atrasada do que o calendário exigiria e longe de estar embebida nas instituições portuguesas.

A relação entre economia circular e clima não é acessória: é central. Reduzir a dependência de matérias-primas virgens, prolongar a vida útil dos produtos e fechar os ciclos de materiais equivale a evitar emissões na extração, na produção e no transporte. O RNC2050 reconheceu explicitamente a necessidade de abandonar o modelo económico linear de elevadas emissões e transitar para um modelo circular de baixo carbono. É neste cruzamento, entre recursos e clima, que a economia circular deixa de ser uma agenda ambiental de segunda linha e se torna um pilar incontornável da transição climática, e onde Portugal, infelizmente, ainda não passou das intenções à prática.

Os números são difíceis de contornar. Portugal tem uma taxa de circularidade de apenas 2,8% a 3%, quando a média europeia ronda os 12%. O próprio Plano de Ação para a Economia Circular 2030 (PAEC 2030), aprovado em março deste ano, caracteriza o país como tendo "um metabolismo lento e de baixa produtividade dos recursos". Portugal é o 8.º maior produtor de “lixo” da União Europeia (valor per capita). E em 2025, com um investimento recorde de 220 milhões de euros no sistema de recolha seletiva — mais 98 milhões do que em 2024 —, a taxa de retoma de embalagens ficou nos 60,2%, abaixo da meta europeia de 65%. O crescimento da recolha foi de apenas 2%. Em 2026, o primeiro trimestre confirmou a tendência, com nova quebra nas embalagens enviadas para reciclagem. A fatura do incumprimento tem um número concreto. Desde 2021, Portugal transfere para Bruxelas cerca de 200 milhões de euros por ano sob a forma de contribuição sobre embalagens de plástico não recicladas, num total que já ultrapassa os 780 milhões de euros acumulados — mais do dobro de todos os fundos europeus disponíveis até 2030 para investimento no setor dos resíduos. Alarmante, principalmente quando o setor dos plásticos reclama por falta de material reciclado nos seus processos industriais, previsto inclusive no seu roteiro de descarbonização. Ao mesmo tempo, a Sociedade Ponto Verde estimou que o país enterra anualmente 34 a 35 milhões de euros em embalagens que não chegam sequer à reciclagem. Mais dinheiro, mais regulação, resultados cada vez mais preocupantes, com a Comissão Europeia a abrir procedimentos de infração contra Portugal por não ter atingido os objetivos de reciclagem de resíduos urbanos e de REEE, processos que podem culminar no Tribunal de Justiça da UE. A acrescentar, o drama dos aterros reforça o diagnóstico, já que em 2025, foram identificados aterros com risco de esgotamento em dois anos, enquanto a proibição de deposição de resíduos suscetíveis de valorização se aproxima sem que as alternativas de tratamento estejam devidamente preparadas.

O que torna este quadro especialmente preocupante é a extensão dos fluxos de resíduos que, por lei, já deveriam estar operacionais e continuam por implementar. A recolha seletiva de biorresíduos tornou-se obrigatória a 1 de janeiro de 2024, mas a cobertura total do território nacional, mesmo nas áreas urbanas, está ainda longe. Dos 222 sistemas municipais que responderam ao inquérito da ERSAR, de 2025, apenas 51% tinha avançado com implementação, com apenas 19% dos alojamentos do território continental integralmente cobertos, invocando falta de apoio financeiro e de recursos humanos. O PAYT — sistema de pagamento proporcional à quantidade de resíduos indiferenciados produzidos —, obrigação que deveria ter estado implementada até julho de 2026, viu o seu prazo alargado por decisão legislativa para 2030, quando nem se quer precisamos de ser inovadores e tecnologicamente avançados para implementar. Em abril de 2025, apenas 13% das entidades gestoras (31 de 237) tinham implementado o sistema, cobrindo apenas 2% dos alojamentos no país. Desde 1 de janeiro de 2025, passaram a ser obrigatórias a recolha seletiva de têxteis, de resíduos perigosos domésticos e de mobiliário, mas a obrigação chegou sem entidade gestora para os têxteis, sem financiamento garantido e sem fiscalização efetiva. Os resíduos de autocuidados de saúde no domicílio (agulhas, seringas e similares) deveriam ter uma entidade gestora operacional desde 31 de dezembro de 2025. A entidade foi constituída em setembro de 2025 e licenciada pela APA em abril de 2026, com licença válida até 2036, mas o sistema só arrancará em janeiro de 2027. Outra batalha importante vencida recentemente pelo Conselho Português para a Saúde e Ambiente (CPSA) é a dos resíduos hospitalares, mais concretamente dos dispositivos médicos. O Decreto-Lei 118/2025, de novembro de 2025, criou um mecanismo de revisão ágil da lista de dispositivos médicos de uso único cujo reprocessamento é proibido. A Portaria n.º 206/2026 foi publicada em maio de 2026, abrindo caminho ao reprocessamento de dispositivos que, até aqui, eram sistematicamente incinerados como resíduos perigosos. A legislação está feita. O desafio agora é a implementação nos hospitais: criar protocolos de reprocessamento, que devem ser certificados, garantir infraestrutura adequada e assegurar que materiais com potencial de reutilização deixam efetivamente de ir para inceneração. É a transição da vitória regulatória para a transformação operacional. Os fluxos emergentes (colchões, toalhetes pré-humedecidos, tabaco com filtros plásticos e artes de pesca) têm prazos que foram sendo ultrapassados. Este é o retrato de uma governança que produz legislação a bom ritmo, mas que não consegue fazer a transição entre o Diário da República e a realidade operacional.

Este défice de implementação é talvez mais visível no setor da construção do que em qualquer outro. Os Resíduos de Construção e Demolição (RCD) representam uma das maiores frações de resíduos gerados em Portugal, com elevado potencial de reutilização de materiais como betão, cerâmica, metais e madeira. A legislação existe e obriga à utilização de pelo menos 10% de materiais reciclados nas obras públicas e exige planos de gestão de RCD como condição de validade dos cadernos de encargos. O que falta é a articulação entre as entidades com responsabilidades na matéria. Pois não existe um mecanismo integrado que assegure que todos os atores atuem com base nos mesmos critérios sobre o que pode ser classificado como material recuperado, o que pode ser desclassificado como resíduo para efeitos de reutilização, ou como verificar a efetiva incorporação de reciclados. O resultado prático é que a mesma obra pode ser licenciada sem que o plano de gestão de RCD cumpra os requisitos legais, que os 10% de materiais reciclados fiquem por verificar, e que os resíduos produzidos sejam encaminhados para aterro sem que nenhuma entidade detete a infração em tempo útil. Na habitação privada, onde o promotor não tem obrigação de reporte público, o controlo é ainda mais difuso. Com o enorme volume de construção impulsionado pelas necessidades habitacionais e pelos fundos comunitários, esta desarticulação institucional tem um custo real (ambiental, económico e reputacional) que nenhum regulamento por si só é capaz de corrigir.

Face a este cenário, o enquadramento regulatório que está a ser construído tem um potencial genuíno, mas exige que as falhas estruturais de implementação sejam encaradas com seriedade. O PAEC 2030, aprovado com um ano de atraso, define cinco objetivos estratégicos e sete cadeias de valor prioritárias. O Sistema de Depósito e Reembolso arrancou a 10 de abril de 2026, com quatro anos de atraso, mas com a meta ambiciosa de 90% de recolha seletiva de garrafas e latas até 2029, um instrumento cuja eficácia está comprovada noutros países europeus e que pode ser o sinal de uma viragem. A nível europeu, o Circular Economy Act, previsto para o terceiro trimestre de 2026, pretende criar um mercado único para matérias-primas secundárias, eliminando a fragmentação de 27 regimes nacionais, com um impacto potencial de 700 mil empregos e 0,5% de acréscimo no PIB europeu. O Critical Raw Materials Act, já em vigor, obriga os Estados-membros a desenvolver circuitos de reciclagem para matérias-primas estratégicas, além de abrir a porta ao remining, essencial para uma economia que quer ser autónoma nas cadeias de valor digital e energética. O mesmo se aplica aos materiais de construção, em que muitas incorporações são já consideradas boas práticas e exemplares para reduzir as emissões ou reduzir as quantidades de matérias-primas virgens e ainda assim existe sempre uma barreira.

Por fim, e a reforçar é importante dizer que há consciencialização e vontade social para fazer a transição, pois 87% dos portugueses afirmam querer mais economia circular no país. Há instrumentos de apoio às empresas, como o programa eCIRCULAR da ADENE ou o Sistema de Incentivos com financiamento que pode ir até 80% a fundo perdido para projetos de circularidade nas PME. Em abril de 2026, a Smart Waste Portugal apresentou um Roadmap de Competitividade para a Economia Circular com visão estratégica até 2040. O que falta não é diagnóstico nem legislação. O que falta é a exigência real de implementação e de ação. Com uma das mais baixas taxas de circularidade da Europa, Portugal mantém uma dependência estrutural de matérias-primas virgens que encarece os produtos, expõe os consumidores à volatilidade das cadeias globais e desperdiça as oportunidades que os países mais circulares já estão a capturar. Agora é mesmo com a ação, pois a matemática é implacável e não engana: neste momento paga-se mais pela inação do que pela ação.